Die Verhandlungen über ein drittes Griechenlandpaket im Umfang von 86 Mrd. € aus dem Europäischen Stabilisierungsmechanismus ESM sind weitgehend abgeschlossen. Bevor die Mittel ausgezahlt werden, ist jedoch noch die endgültige Zustimmung einer Reihe von Länderparlamenten erforderlich. Der internationale Währungsfonds will möglicherweise sich nicht mehr an dem neuerlichen Kredit beteiligen. Dies würde einen weiteren Anstieg des deutschen Haftungsanteils um 4,2 Mrd. € auf dann 23,2 Mrd. € bedeuten. Dieser ist im Rahmen des ESM auf maximal 190 Mrd. € beschränkt. Insgesamt liegt das deutsche Haftungsrisiko aus der Eurorettung (inkl. IWF, bilateraler Kredite und Target-Salden) nach Berechnungen des ifo Instituts bisher bei 533 Mrd. €.

Nicht-Beteiligung des IWF wiegt schwer

Eine Nicht-Beteiligung des IWF wiegt nicht nur finanziell schwer. Es fehlt dann künftig auch seine Erfahrung und sein Gewicht bei der Überwachung der Reformzusagen. Zudem würde er faktisch den Rückzug  der USA aus der Griechenlandrettung bedeuten. Die USA sind mit rd. 18% der größte Kapitalgeber des IWF (Deutschlands Kapitalanteil beträgt hier nur rd. 6%, verglichen mit 27% Anteil am ESM). Der finanzielle Rückzug ist auch insofern bemerkenswert, als die USA dem Vernehmen nach aus geostrategischen Erwägungen Griechenland unbedingt im Euroraum halten wollen. Die Kosten dafür sollen nun aber voraussichtlich von den Euroländern allein getragen werden.

ESM – automatisierte Haftungsausweitung ist ausgeschlossen

Der ESM wurde im September 2012 gegründet und sollte ursprünglich den EFSF (Europäische Finanzstabilisierungsfazilität) ablösen.  Später kam man jedoch überein, beide Fonds nebeneinander bestehen zu lassen. Ihre Aufgabe ist es, „auf der Grundlage strenger Auflagen, die dem gewählten Finanzinstrument angemessen sind, Stabilitätshilfe gewähren, wenn dies zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar ist“. Das Gesamtvolumen des ESM beträgt 700 Mrd. €, von denen 80 Mrd. € von den Mitgliedsländern bar eingezahlt wurden und die übrigen 620 Mrd. € von ihnen gemäß ihren Kapitalanteilen verbürgt werden. Deutschlands Anteil beträgt 21,7 Mrd. an der Bareinzahlung und 168 Mrd. € am abrufbaren Kapital, insgesamt also rd. 190 Mrd. €. Jede automatisierte Haftungsausweitung für einen Mitgliedstaat ist ausgeschlossen, was nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 von den ESM-Mitgliedern nochmals völkerrechtlich verbindlich festgelegt wurde. Maximal ausleihen darf der ESM 500 Mrd. €, wovon bisher rd. 50 Mrd. € tatsächlich ausgeliehen wurden (an Spanien und Zypern).

Wenn der ESM Kredite vergibt, refinanziert er diese durch eigene Kreditaufnahme am Kapitalmarkt. Laut ESM-Vertrag sollen die Kosten dieser Refinanzierung durch die Konditionen der vergebenen Kredite mindestens gedeckt werden. Das deutsche ESM-Finanzierungsgesetz sieht in Art. 4 vor, dass die Bundesregierung einer Kreditvergabe durch den ESM nur zustimmen darf, nachdem der Bundestag hierzu einen entsprechenden Beschluss gefaßt hat. Ohne einen solchen Beschluss ist dem deutschen Vertreter im ESM ausdrücklich nicht einmal eine Enthaltung oder ein Fernbleiben gestattet, vielmehr muss er die Kreditvergabe dann ablehnen.

Dies bedeutet, dass die Bundesregierung sich bei einer Ablehnung des von ihr mitinitiierten  Kreditpaketes für Griechenland durch den Bundestag keineswegs international unglaubwürdig machen würde. Sie könnte und müßte vielmehr darauf verweisen, dass in Deutschland der Souverän eben anders entschieden hat und ihr nach dem Grundgesetz daher die Hände gebunden sind.

Voraussetzungen für einen ESM-Kredit sind nicht gegeben

Der ESM-Vertrag nennt klare Voraussetzungen für eine Kreditvergabe an ein Mitgliedsland, die zum Teil auch schon in Art 136 AEUV festgelegt sind:

  • Die Finanzhilfen müssen „zur Wahrung der Finanzstabilität des Euro-Währungsgebiets insgesamt und seiner Mitgliedstaaten unabdingbar“ sein (Art. 12 Abs. 1 ESM Vertrag)
  • Sie werden „unter strengen, dem gewählten Finanzhilfeinstrument angemessenen Auflagen“ gewährt (ebenda).
  • Der ESM hat „sicherzustellen, dass er jedwede im Rahmen der Stabilitätshilfe fällige Rückzahlungen des ESM-Mitglieds fristgerecht erhält“ (Art. 13 Abs. 6 ESM-Vertrag)
  • Nach Art. 13 Abs. 1 ESM-Vertrag hat die Europäische Kommission „im Benehmen mit der EZB“ „zu bewerten, ob die Staatsverschuldung tragfähig ist. Es wird erwartet, dass diese Bewertung, wann immer dies angemessen und möglich ist, zusammen mit dem IWF durchgeführt wird“.

Schuldentragfähigkeit wurde bisher vom Finanzministerium ebenfalls als eine zwingende Voraussetzung kommuniziert. Aus dem Wortlaut geht jedoch nicht eindeutig hervor, ob Schuldentragfähigkeit des Nehmerlandes auch tatsächlich vorliegen muss und wie zu verfahren ist, wenn der IWF nicht mehr mit an Bord ist. Klar ist allerdings, dass der IWF Schuldentragfähigkeit bei einer Staatsverschuldung ab 120%  des BIP nicht mehr als gegeben ansieht. Da die griechische Verschuldungsquote mit derzeit rd. 175% weit oberhalb  dieser Grenze liegt, kann von Tragfähigkeit nach dieser Definition offensichtlich keine Rede sein. Der IWF prognostiziert sogar eine weitere Erhöhung der griechischen Schuldenquote auf 200% in den kommenden zwei Jahren, und selbst die Europäische Kommission erwartet in ihrem günstigsten Szenario noch eine Quote von 150% im Jahr 2022.  Damit ist auch die Schuldentragfähigkeit als Voraussetzung für eine Kreditvergabe aus ESM-Mitteln an Griechenland offensichtlich nicht erfüllt.

Das gleiche gilt auch für die übrigen, oben genannten Bedingungen. So ist eine Gefährdung der Finanzstabilität des Euroraums durch Griechenland mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht gegeben. Mehr als 80% der griechischen Staatschulden liegen inzwischen bei öffentlichen Gläubigern, von ihnen geht daher keine Ansteckungsgefahr auf die Finanzmärkte mehr aus. Es hat auch trotz des zwischenzeitlich ernsthaft diskutierten Ausscheidens Griechenlands aus der Währungsunion keinerlei Unruhe an den Finanzmärkten gegeben. Weder sind die Kapitalmarktzinsen für die anderen Euro-Länder gestiegen, noch kam es zu Kurseinbrüchen an den europäischen Finanzmärkten. Natürlich lassen sich entsprechende Turbulenzen niemals gänzlich ausschließen. Aber die Formulierung in Art. 12 ESM-Vertrag ist wesentlich schärfer, sie spricht von Unabdingbarkeit der Kreditvergabe für die Finanzmarktstabilität. Die bloße Möglichkeit entsprechender Probleme reicht also keineswegs aus. Vielmehr müßte der Nachweis erbracht werden, dass  ohne neue Kredite für Griechenland die Finanzmarktstabilität definitiv nicht mehr gegeben wäre.

Dass dieser Nachweis gelingen kann, ist derzeit völlig ausgeschlossen. Problematisch ist allerdings, dass der ESM-Vertrag diese Aufgabe der Europäischen Kommission in Kooperation mit der EZB überträgt. Beide sind keine unabhängigen Institutionen, und zumindest die EZB ist als direkter Gläubiger Griechenlands gewissermaßen Partei. So kann es nicht verwundern, dass diese Institutionen in ihrer Bewertung zu einem positiven Ergebnis kamen. Demnach habe die Robustheit des Finanzsystems zwar zugenommen, es seien aber von einem Grexit dennoch „beträchtliche Folgen für die Eurozone insgesamt zu erwarten, mit potenziell (!) gravierenden Auswirkungen für eine Reihe von Mitgliedstaaten in der Eurozone“. Das sind letztlich beliebig interpretierbare Allgemeinplätze, die von einem Nachweis der im Vertrag geforderten „Unabdingbarkeit“ der Finanzhilfen weit entfernt sind.

Auch was die strengen Auflagen betrifft, die als weitere Voraussetzung für eine Kreditvergabe genannt werden, sind größte Zweifel angebracht. Gerade Griechenland hat sich in jüngster Zeit an die bisherigen Auflagen nicht gehalten und diese sogar in einem Volksreferendum ausdrücklich abgelehnt.  Zudem wurden Rückzahlungstermine versäumt oder nur  mit Hilfe neuer Kredite eingehalten. Die im ESM-Vertrag verlangte Überwachung der neuen, noch strengeren Auflagen steht daher auf tönernen Füßen, zumal unklar ist, wie bei einem weiteren Verstoß verfahren werden soll. Die bisherige Reaktion der Gläubiger bestand darin, nach einigem Theaterdonner nicht nur die bisherigen Kredite zu verlängern, sondern sogar ein weiteres, eben das dritte Kreditpaket zu schnüren. Angesichts dieser Historie mögen die im ESM-Vertrag verlangten Auflagen zwar auf dem Papier stehen, sie sind aber offensichtlich in Griechenland nicht durchsetzbar. Somit ist auch diese Bedingung für einen weiteren Kredit, soll sie tatsächliche Bedeutung haben, nicht erfüllt.

Was bisher in der öffentlichen Diskussion noch kaum beachtet wurde, ist das weitere Erfordernis nach Art. 13 Abs. 6 ESM-Vertrag, dass nämlich auch die Rückzahlung der Schulden gewährleistet sein muss. Bisher hat Griechenland fällige Schulden niemals zurückgezahlt, sondern entweder erlassen bekommen oder durch neue Kredite abgelöst. Angesichts der fehlenden Schuldentragfähigkeit ist dies auch in Zukunft nicht zu erwarten. Es ist sogar so, dass die bisherigen Schulden des Landes gestreckt und mit Tilgungsaufschüben und ggfs. noch niedrigeren Zinsen versehen werden sollen, um die Voraussetzungen für eine neue Kreditvergabe zu schaffen. Laut Antragsbegründung von Finanzminister Schäuble für den Beschluss des Bundestags vom 17. Juli „unterstützt

[die Bundesregierung] diesen Ansatz … um die weitere Tragfähigkeitsperspektive auf diesem Wege nach Möglichkeit zu stärken“. Dies sind blumige Worte, mit denen das tatsächliche Nicht-Vorliegen der Tragfähigkeit als zwingende Voraussetzung für einen ESM-Kredit kaschiert wird.

Bei unvoreingenommener Betrachtung ist somit evident, dass keine der im ESM-Vertrag genannten Voraussetzungen für eine Kreditvergabe an Griechenland erfüllt ist. Dies wird auch von namhaften Staatsrechtlern so gesehen. So spricht Dietrich Murswiek von einer „dauerhaften und systematischen Mißachtung des Rechts“ (FAZ vom 15.7.2015, S. 20). Wenn die Abgeordneten des Deutschen Bundestags ihr Mandat ernst nehmen und nicht wissentlich gegen geltendes Recht verstoßen wollen, dürfen sie dem dritten Griechenlandpaket nicht zustimmen.

Umgehung der deutschen Schuldenbremse

Im Jahr 2009 ist mit Art. 109 Abs. 3 und Änderung des Art. 115 eine neue Schuldenbremse in das deutsche Grundgesetz eingefügt worden. Sie ergänzt und verschärft die bereits bestehende Vorschrift nach Art. 115, wonach die Kreditaufnahme des Bundes die Höhe seiner Investitionen im Regelfall nicht überschreiten darf.  Nach der neuen Schuldengrenze darf die konjunkturell bereinigte, jährliche Nettokreditaufnahme des Bundes ab 2016 maximal 0,35% des BIP betragen. Nur bei Naturkatastrophen und außergewöhnlichen Notsituationen darf diese Grenze überschritten werden.

Die neue Schuldenbremse wurde auch dadurch geschärft, dass sie nunmehr auch sogen. Schattenhaushalte betrifft. Die Streichung des früheren Absatzes 2 in Art 115 führte zum Verbot der Kreditaufnahme in unselbständigen Sondervermögen. Darauf hat auch der Bundesrechnungshof hingewiesen (Handelsblatt vom 25.10.2009). Der ESM ist nun aber faktisch ein solcher Schattenhaushalt, jedenfalls dann, wenn die Rückzahlung der von ihm vergebenen Kredite in Frage steht. Dass dies im Falle Griechenlands der Fall ist, ist evident. Dies führt dazu, dass aus den Bürgschaften des Bundes für das dritte Kreditpaket faktisch eigene Verschuldung wird, freilich an der offiziellen Kreditaufnahme vorbei. Denn wenn Griechenland nicht zurückzahlen kann oder will, wird die Bürgschaft fällig gestellt. Es zahlen dann die deutschen Steuerzahler der Zukunft für die Kredite, welche heute an Griechenland vergeben werden. Das ist nicht nur ökonomisch und politisch problematisch, sondern nach Art. 115 GG auch offensichtlich rechtswidrig.

Der Bund kann sich hier auch nicht auf das Vorliegen einer außergewöhnlichen Notsituation berufen.  Denn es gibt andere Möglichkeiten als eine eigene Kreditaufnahme, um Griechenland Geld zu verschaffen. Zu Recht hat Clemens Fuest die Option eines „Griechenland-Solis“ ins Gespräch gebracht, also eines Zuschlags zur Einkommensteuer, um den deutschen Anteil zu finanzieren. Dies wäre ein verfassungskonformer und auch im Sinne der Generationengerechtigkeit angemessener Weg, wenn man denn schon weitere Finanzmittel an Griechenland geben will. Die Kosten dieser Solidarität müßten dann von der gleichen Generation getragen werden, die auch den entsprechenden Beschluss gefaßt hat, und nicht von deren Kindern. Zudem würden sich damit auch die rechtlichen Probleme eines ESM-Kredites erübrigen, denn dieser würde entfallen. Ohnehin wird derzeit über die weitere Verwendung des bereits bestehenden Solidaritätszuschlags von 5,5% diskutiert. Dieser ist und war niemals für den Aufbau Ost zweckgebunden, und er steht allein dem Bund zu. Auch historisch ist er nicht allein zum Zweck der Finanzierung der Wiedervereinigung eingeführt worden, sondern u.a. auch zur Deckung der Kosten des zweiten Golfkriegs. Es liegt somit nahe, das Aufkommen von derzeit rd. 13 Mrd. € pro Jahr für die Finanzierung der Griechenland-Hilfe heranzuziehen, jedenfalls wenn man diese Hilfe im Grundsatz überhaupt gewähren will. Alternativ könnte der Soli auch entsprechend erhöht werden, beispielweise für einen begrenzten Zeitraum von drei Jahren auf 8%, wie Fuest es vorschlägt (FAZ vom 16.7.2015). Dies würde ausreichen, um den deutschen Finanzierungsanteil am dritten Griechenlandpaket von rd. 22 Mrd. € zu finanzieren. In jedem Fall wäre es ein rechtskonformer Weg, im Gegensatz zur Verschiebung der Kosten auf künftige Generationen im Wege eines ESM-Kredits.

Verstoß gegen das Bailout-Verbot

Ein drittes Hilfspaket für Griechenland ist noch aus einem anderen Grund rechtswidrig. In Art. 125 Abs. 1 AEUV heißt es: „Ein Mitgliedstaat haftet nicht für die Verbindlichkeiten der Zentralregierungen, der regionalen oder lokalen Gebietskörperschaften oder anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften, sonstiger Einrichtungen des öffentlichen Rechts oder öffentlicher Unternehmen eines anderen Mitgliedstaats und tritt nicht für derartige Verbindlichkeiten ein“. Dies wird allgemein als no-bailout-Klausel bezeichnet und als Verbot der gegenseitigen Schuldenübernahme interpretiert.  Zwar heißt es im zweiten Absatz von Art. 125: „Der Rat kann erforderlichenfalls auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments die Definitionen für die Anwendung der … in diesem Art. vorgesehenen Verbote näher bestimmen.“   Aber auch die Bundesregierung hat bisher immer die Auffassung vertreten, ein Schuldenerlaß für Griechenland sei rechtlich wegen der no-bailout-Vorschrift nicht möglich. Dies wurde gegenüber der deutschen Öffentlichkeit auch stets so kommuniziert.

Anders werden in juristischen Kreisen dagegen Schuldenerleichterungen gesehen, welche Griechenland bereits 2012 in Form von Zinssenkungen und Laufzeitverlängerungen gewährt wurden. Ökonomisch haben sie aber die gleiche Wirkung wie ein (teilweiser) Schuldenerlaß. Statt beispielsweise die Zinsen zu halbieren, wie es 2012 geschah, hätte man genauso gut den Schuldbetrag bei gleichbleibenden Zinsen entsprechend kürzen können.  Nach Berechnungen des ifo-Instituts kamen die damaligen Krediterleichterungen für Griechenland einem Schuldenerlaß im Umfang von 43 Mrd. € gleich.

Nun ist abermals geplant, die Tragfähigkeit der bereits bestehenden griechischen Staatsschulden durch eine Umstrukturierung der Altschulden wiederherzustellen (s.o.). Ökonomisch würde es sich dabei um einen neuerlichen verdeckten Schuldenerlaß handeln.  Dieser aber widerspricht Art 125 AEUV, jedenfalls wenn dessen Intention ernst genommen wird. Denn faktisch werden Griechenland durch die „Umstrukturierung“ Altschulden erlassen, um damit die rechtlichen Voraussetzungen (Tragfähigkeit) für eine abermalige Kreditvergabe dem Schein nach zu erfüllen. Der Vorgang belegt zudem abermals, dass mit einer tatsächlichen Rückzahlung der Kredite durch Griechenland nicht wirklich gerechnet wird – es wird faktisch sogar darauf verzichtet. Dies ist ein klarer Verstoß sowohl gegen die ESM-Regeln als auch gegen Art 125 AEUV, ganz abgesehen von der bewußten Bilanzverschleierung, welche dadurch betrieben wird.

Schlussfolgerung  

Aus den vorstehenden Überlegungen kann man nur eine Schlußfolgerung ziehen, nämlich die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines dritten Kreditpakets für Griechenland, jedenfalls wenn dieses wie vorgesehen aus dem ESM finanziert werden soll. Der Deutsche Bundestag darf nach unserer Auffassung diesem Paket deswegen nicht zustimmen. Für den Fall, dass dies dennoch erfolgt, empfehlen wir eine Klage vor dem Bundesverfassungsgericht und ggfs. die Erwirkung einer einstweiligen Verfügung gegen einen solchen Beschluss.     

 14.8.2015,  Mitglieder des wissenschaftlichen Beirats der Partei Allianz für Fortschritt und Aufbruch:

  • Prof. Dr. Roland Vaubel., Universität Mannheim (Vorsitzender)
  • Prof. Dr. Charles Blankart, HU Berlin
  • Prof. Dr. Helga Luckenbach, Universität Gießen
  • Prof. Dr. Dirk Meyer, Helmut Schmidt Universität  Hamburg
  • Prof. Dr. Ulrich van Suntum, Universität Münster 

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